【发布单位】最高人民法院
【发布文号】法释〔2009〕20号
【发布日期】2009-12-14
【生效日期】2010-01-04
【失效日期】-----------
【所属类别】国家法律法规
【文件来源】人民法院报
最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定
(法释〔2009〕20号)
（2009年11月9日最高人民法院审判委员会第1476次会议通过）
中华人民共和国最高人民法院公告
《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》已于2009年11月9日由最高人民法院审判委员会第1476次会议通过，现予公布，自2010年1月4日起施行。
二○○九年十二月十四日
为规范行政许可案件的审理，根据《中华人民共和国行政许可法》(以下简称行政许可法)、《中华人民共和国行政诉讼法》及其他有关法律规定，结合行政审判实际，对有关问题作如下规定：
第一条 公民、法人或者其他组织认为行政机关作出的行政许可决定以及相应的不作为，或者行政机关就行政许可的变更、延续、撤回、注销、撤销等事项作出的有关具体行政行为及其相应的不作为侵犯其合法权益，提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。
第二条 公民、法人或者其他组织认为行政机关未公开行政许可决定或者未提供行政许可监督检查记录侵犯其合法权益，提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。
第三条 公民、法人或者其他组织仅就行政许可过程中的告知补正申请材料、听证等通知行为提起行政诉讼的，人民法院不予受理，但导致许可程序对上述主体事实上终止的除外。
第四条 当事人不服行政许可决定提起诉讼的，以作出行政许可决定的机关为被告；行政许可依法须经上级行政机关批准，当事人对批准或者不批准行为不服一并提起诉讼的，以上级行政机关为共同被告；行政许可依法须经下级行政机关或者管理公共事务的组织初步审查并上报，当事人对不予初步审查或者不予上报不服提起诉讼的，以下级行政机关或者管理公共事务的组织为被告。
第五条 行政机关依据行政许可法第二十六条第二款规定统一办理行政许可的，当事人对行政许可行为不服提起诉讼，以对当事人作出具有实质影响的不利行为的机关为被告。
第六条 行政机关受理行政许可申请后，在法定期限内不予答复，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉的，人民法院应当依法受理。
前款“法定期限”自行政许可申请受理之日起计算；以数据电文方式受理的，自数据电文进入行政机关指定的特定系统之日起计算；数据电文需要确认收讫的，自申请人收到行政机关的收讫确认之日起计算。
第七条 作为被诉行政许可行为基础的其他行政决定或者文书存在以下情形之一的，人民法院不予认可：
（一）明显缺乏事实根据；
（二）明显缺乏法律依据；
（三）超越职权；
（四）其他重大明显违法情形。
第八条 被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，与被诉行政许可行为有利害关系的第三人可以向人民法院提供；第三人对无法提供的证据，可以申请人民法院调取；人民法院在当事人无争议，但涉及国家利益、公共利益或者他人合法权益的情况下，也可以依职权调取证据。
第三人提供或者人民法院调取的证据能够证明行政许可行为合法的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求。
第九条 人民法院审理行政许可案件，应当以申请人提出行政许可申请后实施的新的法律规范为依据；行政机关在旧的法律规范实施期间，无正当理由拖延审查行政许可申请至新的法律规范实施，适用新的法律规范不利于申请人的，以旧的法律规范为依据。
第十条 被诉准予行政许可决定违反当时的法律规范但符合新的法律规范的，判决确认该决定违法；准予行政许可决定不损害公共利益和利害关系人合法权益的，判决驳回原告的诉讼请求。
第十一条 人民法院审理不予行政许可决定案件，认为原告请求准予许可的理由成立，且被告没有裁量余地的，可以在判决理由写明，并判决撤销不予许可决定，责令被告重新作出决定。
第十二条 被告无正当理由拒绝原告查阅行政许可决定及有关档案材料或者监督检查记录的，人民法院可以判决被告在法定或者合理期限内准予原告查阅。
第十三条 被告在实施行政许可过程中，与他人恶意串通共同违法侵犯原告合法权益的，应当承担连带赔偿责任；被告与他人违法侵犯原告合法权益的，应当根据其违法行为在损害发生过程和结果中所起作用等因素，确定被告的行政赔偿责任；被告已经依照法定程序履行审慎合理的审查职责，因他人行为导致行政许可决定违法的，不承担赔偿责任。
在行政许可案件中，当事人请求一并解决有关民事赔偿问题的，人民法院可以合并审理。
第十四条 行政机关依据行政许可法第八条第二款规定变更或者撤回已经生效的行政许可，公民、法人或者其他组织仅主张行政补偿的，应当先向行政机关提出申请；行政机关在法定期限或者合理期限内不予答复或者对行政机关作出的补偿决定不服的，可以依法提起行政诉讼。
第十五条 法律、法规、规章或者规范性文件对变更或者撤回行政许可的补偿标准未作规定的，一般在实际损失范围内确定补偿数额；行政许可属于行政许可法第十二条第（二）项规定情形的，一般按照实际投入的损失确定补偿数额。
第十六条 行政许可补偿案件的调解，参照最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》的有关规定办理。
第十七条 最高人民法院以前所作的司法解释凡与本规定不一致的，按本规定执行。
新解释、新精神、新要求：促行政许可依法而行
——访最高人民法院副院长江必新大法官
发布时间： 2010-01-04 13:54:10
近日，最高人民法院审判委员会讨论通过了《关于审理行政许可案件若干问题的规定》（以下简称《解释》）。在其公布实施前夕，本报记者就司法解释起草背景、意义和作用等问题，访问了最高人民法院副院长江必新大法官。
行政许可是行政机关最为倚重的一种管理方式，故《解释》的重要性与附加值显而易见
记者：针对一种行政行为作出司法解释，过去还从未有过，这次为什么要专就行政许可制定司法解释？
江必新：你说得对。行政许可只是众多行政行为类型之一，《解释》专门规范许可案件审理问题，确实是开了为一种行政行为量身订做司法解释的先河。之所以如此，有两点考虑：
一是考虑到行政许可的重要性。行政许可是行政机关最为倚重的一种管理方式，其重要性远非其他方式可及。按照管理的习惯模式，某个领域一旦出现难以控制的风险、混乱，往往都把许可作为首选措施。实践证明，引入许可的确可收立竿见影之效。但是，许可的前提是对公民、法人或者其他组织的权利和自由施加普遍限制，过度运用，势必阻碍个体权利的实现，损害社会发展的活力和动力。任何行政行为都是一端连着公共利益，另一端连着个体利益，其中，行政许可与两种利益的联系最为紧密、最为息息相关。要想行政许可不在两种利益的张力中失去平衡，除了更严格地贯彻依法行政原则，别无他途。要做到这一点，不仅要依靠行政机关和执法人员的自觉自律，更要依靠法院的行政审判。为了让行政审判更好地发挥促进依法行政，保障公民、法人和其他组织合法权益的功能，在司法政策上重视行政许可，针对其制定专门的解释性规则大有必要。
二是考虑到行政许可的独特性。行政行为可以分为授益处分和不利处分。行政许可作为授益处分的典型，与不利处分最大的不同就是涉及的利益结构更为复杂。不利处分通常只涉及双方关系，即行政机关和相对人，被告败诉通常不会影响第三人的利益；而授益处分则往往涉及第三方甚至多方的利益，被告败诉的不利后果通常会波及被许可人或者利害关系人。反观现有诉讼规则，更多针对不利处分和双方关系，对涉及三方或者多方关系的授益处分的特点关注不够。比如，行政诉讼证据规则规定，被告逾期提交证据、依据的视为被诉行政行为没有证据、依据。如果被诉的是行政处罚，撤销不会有太大问题，但被诉的是一个许可就容易出问题，因为撤销许可必然损害被许可人或者其他利害关系人的利益，而他们可能是没有任何过错的。所以，有些规则在不利处分领域适用效果很好，但用在许可案件中就会产生明显问题。据统计，行政许可案件占行政诉讼案件总量的比重已超过10%，且呈快速增长的趋势。针对行政许可的特点制定司法解释，其价值不言而喻。不仅如此，《解释》还有一个重要的附带价值，就是在其他授益处分（如登记、确认）案件的审判中，其亦可参照适用。
保障行政许可法的有效实施，完善行政诉讼规则，统一行政许可案件审判标准
记者：《解释》致力于实现哪些目标？
江必新：《解释》所追求的目标当中，比较重要的有如下三点：
一是保障行政许可法的实施。2003年颁布的行政许可法在中国行政法治建设史上具有里程碑意义。过去，涉及行政许可的法律规范可谓浩如烟海，但究其实质，却是行政授权的成分居多，限制权力的成分少之又少，这使得行政许可在解决问题的同时也制造了许多问题和矛盾。行政许可法将有限政府、透明政府、诚信政府、服务政府等先进法治理念，贯彻到行政许可的设定和实施的全过程，对行政机关提出了更高的要求，在很大程度上弥补了许可制度的缺憾。为了保障这部重要法律的实施，我们在其颁布后立即启动了司法解释起草计划，历经6年有余，做了大量的调研、论证工作，广泛征求意见，反复修改，数易其稿，终于得以面世。透过《解释》内容，不难发现其始终坚持行政许可法的规范本意和精神，为法律实施提供司法保障的良苦用心。
二是完善行政诉讼规则。如前所述，现有的行政诉讼规则更多地以不利处分为模本，较少虑及授益处分特点。在行政许可案件迅速增长的背景下，诉讼规则相对于行政许可案件的不适应性日益突出，其漏洞和不足越来越明显。作为一种应对之策，《解释》恰可以起到填补漏洞、完善规则的作用。
三是统一行政许可案件审判标准。多年来，行政许可案件审判中积累了许多疑难问题，行政许可法的实施又带来了不少新的问题。其中不少都具有普遍性，各地法院在认识上不够统一，对行政审判产生了相当大的消极影响。明确地回答这些问题，以统一审判标准和尺度，已经成为行政审判实践的强烈需求，这也是《解释》追求的一个重要目标。
结合审判实践，优先选择重点难点问题有的放矢
记者：《解释》主要解决哪些问题？
江必新：行政许可案件涉及的疑难问题非常多，在调研当中，各地法院反映上来的带有普遍性的问题难以胜数，不可能通过这个司法解释一劳永逸的解决。所以，在《解释》起草之初，我们就明确了不贪大求全的指导原则，力求紧贴审判实际，按照轻重缓急，优先选择当前审判实践亟待解决的重点和难点问题。具体包括如下九个问题：一是查阅权诉讼的原告范围及判决方式问题；二是以各类通知为典型的过程行为的可诉性问题；三是多阶段许可及统一办理行政许可的适格被告问题；四是前置行政行为的审查程度问题；五是新旧法的选择适用问题；六是被告逾期举证的处理方式问题；七是不予许可决定案件的判决方式问题；八是多因一果的赔偿责任问题；九是行政补偿诉讼的时机、标准和程序问题。具体负责起草的同志还将就《解释》的理解和适用进行阐释，这里不再赘述。
提高诉权保护、权利救济、司法裁判水平的同时，更要提升行政法官的司法能力
记者：《解释》对行政审判提出了哪些新的要求？
江必新：一是要提高诉权保护水平。按照《解释》，公民、法人或者其他组织不仅可以起诉受行政许可法规范的各类行政行为，还可以起诉事实上具有最终性的过程行为、上级机关批准行为、下级机关初审行为。另外还有一点值得注意，《解释》增加了两种新的诉讼类型：补偿诉讼和查阅权诉讼。这些内容都明确无误地传达出要求行政审判增强诉权保护力度的信号。
二是要提高权利救济水平。《解释》在被告怠于举证时给予第三人补充证据的机会；设定新旧法选择适用的例外情形；在不予许可决定违法时有条件地授权法院判断原告是否符合许可申请条件，并为行政机关重新作出的决定规定方向；规定行政赔偿诉讼可以一并解决相关民事赔偿问题；明确行政补偿标准，其目的无非是为了把权利的司法救济尽可能地做到位。
三是要提高司法裁判水平。起草司法解释虽然力求明确，但不可能达到完全明确，更不用说行政许可概念本身就是千差万别的各种许可的高度抽象化。只要是规范，就有晦暗不明的空间，《解释》亦不例外。比如关联行政行为的审查标准就是“重大明显的违法”这样的不确定概念。类似的模糊地带只能靠法官的“法素养”和“法意识”来补白。所以，要真正用好这部司法解释，提高行政法官的司法能力亦是题中应有之义
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最高人民法院《关于审理行政许可案件若干问题的规定》的理解与适用(上) |
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□2009年12月14日，最高人民法院公布《关于审理行政许可案件若干问题的规定》，自2010年1月4日起施行。这是最高院首次针对一种行政行为作出司法解释，根据这一司法解释，当事人不服行政许可决定提起诉讼的，以作出行政许可决定的机关为被告；行政许可依法须经上级行政机关批准，当事人对批准或者不批准行为不服一并提起诉讼的，以上级行政机关为共同被告。
那么，最高人民法院为何专就行政许可制定司法解释？该解释又致力于实现哪些目标？为此，我们特别邀请最高人民法院行政庭赵大光庭长、杨临萍副庭长、王振宇法官予以剖析、解读。
□赵大光 杨临萍 王振宇
为规范行政许可案件的审理，最高人民法院于2009年12月14日发布了《关于审理行政许可案件若干问题的解释》(以下简称《解释》)。为正确理解适用《解释》，对其主要内容说明如下：
一、《解释》的适用范围
《解释》第一条规定了行政许可案件的范围，也就是《解释》的适用范围。行政许可是一个动态的过程，其从产生到消亡会出现一系列形态的行政行为。按照行政许可法，行政许可行为主要包括两类：一是行政机关对申请人作出的是否准予许可的决定；二是就行政许可的变更、延续、撤回、注销、撤销等事项作出的行政行为。保障行政许可法的实施是《解释》的主要旨趣之一，相应地，《解释》的适用范围亦应包括当事人针对以上两类行为及相应不作为提起诉讼的案件。《解释》第一条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关作出的行政许可决定以及相应的不作为，或者行政机关就行政许可的变更、延续、撤回、注销、撤销等事项作出的有关具体行政行为及其相应的不作为侵犯其合法权益，提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。”
二、过程行为的可诉性
行政许可实施过程中存在大量的程序行为，多为通知或者告知，比如受理行政许可申请通知、准予或不准予听证的通知、补正材料的通知、告知申辩权、行政许可有关信息的告知、公示、说明、解释等等。这些行为是否具有可诉性？实践中占据主流的观点是，这些行为不具有最终性，当事人起诉这些行为的时机不成熟。我们认为，这种观点在传统理论(即成熟性理论)上有着深厚的根基，可以作为一般标准。但是很多行政法官都已注意到，有时过程行为也可以具有事实上的最终性，并影响公民、法人或者其他组织的合法权益。如果坚持让其等待行政机关作出最终决定后再起诉，则可能使司法救济丧失有利时机，甚至失去意义。我们认为，为了及时有效地监督行政机关依法行政，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，此时应当承认过程行为的可诉性，作为通常标准的一个例外。据此，《解释》第三条规定：“公民、法人或者其他组织仅就行政许可过程中的告知补正申请材料、听证等通知行为提起行政诉讼的，人民法院不予受理，但导致许可程序对上述主体事实上终止的除外。”
三、特殊情况下之适格被告
特殊情形主要指如下两种情形：
一是内部程序外部化。实践中，上下级行政机关分工实施行政许可的情形非常普遍，主要有两种形式：一是上级批准，下级决定；二是下级初审，上级决定。按照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）第十九条关于“当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告”之规定，此种情形一般应以作出行政许可决定的下级或者上级机关为被告。然而，在上级机关不批准或者下级机关不予初审、不予上报的情况下，利害关系人仅起诉决定机关难获有效的救济。实践中，法院在这一问题上的做法不一。我们经讨论认为，如果上级机关的批准行为和下级机关的初审是法律规定的一个必经程序，则上级机关的批准和不批准或者下级机关的初审不作为，就产生了外化的法律效果，此时应当承认利害关系人的诉权。《解释》第四条规定将这一观点与现有规范结合，作出如下规定：“当事人不服行政许可决定提起诉讼的，以作出行政许可决定的机关为被告；行政许可依法须经上级行政机关批准，当事人对批准或者不批准行为不服一并提起诉讼的，以上级行政机关为共同被告；行政许可依法须经下级行政机关或者管理公共事务的组织初步审查并上报，当事人对不予初步审查或者不予上报不服提起诉讼的，以下级行政机关或者管理公共事务的组织为被告。”
二是统一办理许可。行政许可法第二十六条第二款创设了被称为“统一办理”的行政许可新方式。依此方式，地方政府合并数个依法应由多个行政部门分别办理的许可，指定其中一个部门统一受理许可申请，并向其他相关部门分送有关材料，待相关部门向其提供处理意见后，作出行政许可决定。该规定带来的一个急需明确的问题就是如何确定被告。有两种意见，一种意见认为，当事人不服行政许可决定的，应当以统一办理的机关为被告。当事人不服相关机关意见的，如果该意见对于最后的行政许可具有决定意义，亦应以作出该意见的机关为被告。另一种意见认为，应当以提出有决定意义的处理意见的部门为被告。按照这种意见，如果统一办理的机关作出的行政许可决定完全根据一个或者数个相关机关的意见而为，则不应以其为被告。司法解释起草组最初倾向于第二种意见。主要理由是：第一，在诉其他部门意见的案件中，让统一办理的部门做被告没有太大意义。第二，统一办理有利于高效便民，是行政许可法的亮点之一，司法应予支持，而让统一办理部门为其他部门做被告，其积极性易受挫伤。审判委员会经讨论认为，第二种意见更为可取。据此，《解释》第五条规定：“行政机关依据行政许可法第二十六条第二款规定统一办理行政许可的，当事人对行政许可行为不服提起诉讼，以对当事人作出具有实质影响的不利行为的机关为被告。”
四、行政许可办理期限的起算
行政许可办理期限届满之后，起诉不予答复许可申请的时机方为成熟，而行政许可办理期限以行政机关受理许可申请为起算点。确定行政许可办理期限的起算点通常容易确定，但是在行政机关按照行政许可法第三十三条规定实行电子政务，当事人采用数据电文方式申请行政许可时，却可能产生疑问。我们经研究认为，这实际上是数据电文申请接收时间如何确定的问题，电子签名法第十条、第十一条关于数据电文接收时间的规定具有很强的借鉴意义。不过，该法第十一条第二款规定中“未指定特定系统的，数据电文进入收件人的任何系统的首次时间，视为该数据电文的接收时间”的内容不宜借鉴。主要理由是：电子签名法要规范民事领域，而行政许可属于行政领域，实践中，行政机关都是根据行政许可的特殊性设计了专门系统，来推行电子政务的。鉴此，《解释》第六条规定：“行政机关受理行政许可申请后，在法定期限内不予答复，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉的，人民法院应当依法受理。”“前款‘法定期限’自行政许可申请受理之日起计算；以数据电文方式受理的，自数据电文进入行政机关指定的特定系统之日起计算；数据电文需要确认收讫的，自申请人收到行政机关的收讫确认之日起计算。”
五、关联行政行为的连带审查
所谓关联行政行为指的是作为行政许可基础的行政行为。比如饭店的营业许可就需要以卫生许可和消防许可等行政行为为基础。关联行政行为在行政许可领域是大量存在的，堪称行政许可与其他行政行为相区别的重要特点之一，因此，对关联行政行为如何审查或者说审查到什么程度，就成为一个带有普遍性的问题。我们认为，对关联行政行为的审查程度应当低于对被诉行政行为的合法性审查，具体可以参照《若干解释》第九十五条之规定，即非诉执行案件中，对申请执行的具体行政行为的审查。据此，《解释》第七条规定：“作为被诉行政许可行为基础的其他行政决定或者文书存在以下情形之一的，人民法院不予认可：(一)明显缺乏事实根据；(二)明显缺乏法律依据；(三)超越职权；(四)其他重大明显违法情形。”
六、被告怠于举证及其补救
关于被告怠于举证问题的处理，现有行政诉讼规则与授益行政行为的不适应性暴露得非常明显。按照最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条规定，被告未在法定期限内提供证据的，视为被诉具体行政行为没有证据。该规定对于侵益性行政行为而言通常不会产生明显问题，但适用于授益行政行为就很容易带来不合理的结果。因为被告怠于举证的不利后果往往由作为申请人或者利害关系人承担，甚至还会损害公共利益。这给行政审判带来不小的困难：适用上述规则，其结果明显不合理；允许第三人举证以及法院调取证据以求合理结果，又缺乏明确的依据。我们经研究认为，应当根据行政许可特点，作出明确的解释性规则，为此类案件的合理解决提供依据。据此，《解释》第八条第一款规定：“被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，与被诉行政许可行为有利害关系的第三人可以向人民法院提供；第三人对无法提供的证据，可以申请人民法院调取；人民法院在当事人无争议，但涉及国家利益、公共利益或者他人合法权益的情况下，也可以依职权调取证据。”
